《惠州市行政规范性文件管理办法》政策解读

时间:2022-06-22 14:57 来源:市司法局
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《惠州市行政规范性文件管理办法》政策解读


  《惠州市行政规范性文件管理办法》(以下简称《办法》)业经十三届惠州市人民政府第17次常务会议通过,自2022年7月1日起施行。现将《办法》有关内容解读如下:

 一、修订背景

  《惠州市行政机关规范性文件制定程序规定》(以下简称原《规定》)自2017年5月1日施行以来,对加强和规范我市行政机关规范性文件监督管理,从源头上提升规范性文件质量,维护法制统一,促进依法行政发挥了重要作用。但随着全面依法治国的深入推进和经济社会的发展,原《规定》部分内容已难以适应新形势的需要,亟需修订和完善。修订原《规定》的必要性,主要体现在以下三个方面:

  一是彻落实国务院、省政府加强规范性文件监督管理工作部署的需要。2018年以来,国务院、省政府先后出台《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)、《广东省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》(粤府办〔2019〕21号)、《广东省行政规范性文件管理规定》(省政府令第277号),对行政规范性文件的制定程序、监督检查、合法性审核等工作提出了新的要求。因此有必要按照国务院、省政府要求及时对原《规定》作出修订,对有关内容予以调整和补充。

  二是健全我市规范性文件监督管理制度的需要。原《规定》存在着对规范性文件制定和监督管理工作规定得较为原则等问题。如合法性审核意见法律效力不明确,备案审查等管理制度规定不明确,部门法制工作机构审核作用未能充分发挥,行政规范性文件制定主体清单、延期实施等制度未有体现。同时,经过多年实践,原《规定》的部分做法与我市当前工作需要不相符。因此有必要在总结经验的基础上,结合我市实际修订原《规定》,对有关制定程序和监督管理制度作进一步明确、完善和规范。

  三是《规定》有效期已经届满。原《规定》自2017年5月1日起实施,有效期于2022年4月30日届满。为继续加强行政规范性文件的监督管理,对原《规定》进行相应修改完善并重新发布实施十分必要。

  二、修订依据

  1.《规章制定程序条例》;

  2.《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号);

  3.《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号);

  4.《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》(国办发〔2019〕9号);

  5.《广东省行政规范性文件管理规定》(省政府令第277号);

  6.《广东省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》(粤府办〔2019〕21号);

  7.《广东省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》(粤府办〔2014〕32号);

  8.《广东省人民政府法制办公室关于贯彻落实省府办公厅进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作意见的通知》(粤府法〔2014〕36号);

  9.《广东省人民政府法制办公室〈关于规范性文件认定的指导意见(试行)〉等管理制度的通知》(粤府法〔2016〕75号)。

  三、主要修订内容

  《办法》对原《规定》内容作了较大调整和补充,并在结构上作分章表述,共分7章48条,其中,修改了35条,删除了8条,新增了12条,对行政规范性文件起草、审核(审查)、审议、发布、备案、解释、清理、评估、修改、废止、延期实施和监督等方面进行比较完善、系统的规定。

  (一)明确基本规范。一是建立规范性文件制定主体清单制度,明确除法律、法规另有规定外,行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件,行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件(第八条)。二是梳理规范性文件禁止规定的内容,明确规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制、行政检查、证明事项等(第十条、第十一条)。三是优化了市政府规范性文件年度制定计划制度(第十三条)。  

  (二)严格制定程序。一是建立规范性文件发布前“双重审核”机制。明确规范性文件送审稿应按规定履行起草单位内部审核程序,再由司法行政部门负责统一审核(审查),不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核(审查)(第十九条、第二十一条)。二是设定规范性文件制定六大必经程序(第三章、第四章、第五章)。《办法》根据国家、省要求和我市实践,规定除有特别法定事由,规范性文件制定必须履行评估论证、公开征求社会公众意见、起草单位法制工作机构合法性审核、集体审议决定、司法行政部门统一审核(审查)以及统一发布等六大程序。聚焦起草、公众参与、部门内部审核等环节提升文件质量。其中两个方面比较突出:1.完善起草阶段的调研评估论证和征求意见程序,强调起草涉及企业权利义务的规范性文件,应当充分听取相关企业和行业协会商会的意见;除依法需要保密等情形外,起草规范性文件,应当通过政府网站等方式向社会公开征求意见。规定起草单位征求公众意见、相关部门意见有较大分歧时的处理流程。同时,优化了公开征求意见时限(第十五条至第十八条)。2.注重发挥合法性审核对确保行政规范性文件合法有效的把关作用。突出合法性审核的效力,强调未经内部合法性审核或者经审核不合法的文件,不得提交集体审议。此外,还规定了司法行政部门对规范性文件送审稿的处理情形(第十九条、第二十七条)。三是明确规范性文件应当规定具体的施行日期(第三十五条)。

  (三)完善后续监督管理机制。一是对规范性文件备案审查制度作出具体规定。明确市、县(区)政府规范性文件应当自公布之日起30日内,由制定机关报上一级人民政府和本级人大常委会备案。增加市政府规范性文件具体报送备案工作由市政府办公机构委托市司法行政部门负责、起草单位配合的规定,并对报送备案材料作出规定(第三十七条)。二是实行规范性文件有效期和定期清理、评估制度,防止文件过时扰民(第三十九条)。三是对规范性文件修改、简易修改、废止和延期实施等程序作出明确要求。《办法》对《广东省行政规范性文件管理规定》第三十八条规定进行细化,按制发主体的划分进一步规范简易修改、延期实施程序,并对延期实施应提交的材料和相关要求进行规定,进一步提高了规范性文件制定效率(第四十条至第四十四条)。四是规定规范性文件监督措施。1.明确规范性文件监督管理工作的督察机制(第五条)。2.明确社会公众可以按规定向制定机关或者司法行政部门提出审查建议,拓展社会监督渠道(第四十六条)。3.明确未经司法行政部门审查同意或者未在规定载体发布的部门规范性文件、乡镇政府规范性文件,司法行政部门可以向社会公示该规范性文件无效(第四十六条)。

  (四)其他内容。一是明确了不纳入规范性文件管理的情形(第三条)。二是明确政府办公机构在文件管理工作中的职责分工和各部门的监管职责(第四条)。三是明确加强规范性文件管理信息化建设,以大数据等技术手段对规范性文件进行标准化、精细化、动态化管理。目前惠州市法规规章规范性文件公示平台正在运行,我市所有现行有效的行政规范性文件均需录入该系统,方便公众查询(第六条)。四是明确中央、省驻惠单位起草的政府规范性文件,以及中央、省驻惠单位与市、县(区)政府部门联合制定的部门规范性文件,参照本办法执行。大亚湾经济技术开发区、仲恺高新技术产业开发区管委会的规范性文件管理工作,参照本办法执行。街道办事处的规范性文件管理工作,参照本办法执行,也可由上一级人民政府参照本办法另行规定(第四十七条)。